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                              呂忠梅:長江保護法必須突破部門立法模式

                              2018-12-08 10:22 來源:法制日報 參與互動 
                              標簽:財富網 正規博彩評級網站 汶村

                                長江保護法必須突破部門立法模式  訪全國政協社會和法制委員會副主任呂忠梅  

                                □ 本報記者  蒲曉磊

                                今年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規劃顯示,長江保護法被列入立法規劃中的第一類項目(條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案)。

                                此時,距離呂忠梅帶領團隊調研長江流域,已經過去了22年——1996年,還在中南政法學院(現中南財經政法大學)任職的呂忠梅,帶領團隊沿著長江流域開展調研,圍繞長江水資源保護立法進行研究。

                                作為第十屆、十一屆、十二屆全國人大代表,現任全國政協社會和法制委員會副主任的呂忠梅曾在全國人大會議上3次提交議案,多次向有關部門建議,對長江保護進行立法。

                                如今,長江立法終于駛上了快車道。呂忠梅在感到欣慰的同時,也越發感受到時間的緊迫。

                                “目前來看,要制定長江保護法,法學上尤其是法理上的準備還是不夠的,現有的環境法理論乃至整個法學理論也都不足以支撐這樣一部新型立法。解決長江保護立法的法理基礎與法律理論問題,是法學研究者的任務,這需要我們對長江保護法進行符合法學理性的思考和探索。”呂忠梅說。

                                呂忠梅近日在接受《法制日報》記者采訪時指出,由于相關法律制度的碎片化,無法從根本上應對長江流域出現的生態系統退化趨勢加劇等問題,因此,被寄予厚望的長江保護法必須突破部門立法模式,創立流域立法的新法理,從而為長江經濟帶發展奠定良法善治基礎。

                                相關法律制度碎片化

                                未形成有效治理體系

                                為什么要給長江立法?這是制定長江保護法首先要回答的問題。

                                呂忠梅介紹說,作為國家區域發展的重大戰略之一,長江經濟帶建設在2014年提出之初,就得到了長江流域各地方的熱烈響應,紛紛表示“擼起袖子加油干”。但是,對于如何“加油”如何“干”卻沒有認真研究,基本上還是沿用了“上項目”“增GDP”的老辦法。

                                呂忠梅在率領研究團隊初步調研時發現,從2014年戰略的提出到2015年下半年,長江經濟帶的11個省份依托長江經濟帶發展戰略,按照“項目化”思路,規劃了幾萬個建設項目,基本上是小城市變成大城市、大城市變國際化大都市,小工業區變成大園區。一時間,長江經濟帶建設幾乎變成了項目競賽,長江生態系統的資源現狀、承載能力被置之不顧。

                                流域的整體性保護不足,生態系統退化趨勢加劇;水污染物排放量大,治理水平有待提高;資源開發和保護的矛盾突出,長江資源環境嚴重透支;環境風險的隱患多,飲水安全保障壓力大;產業結構和布局不合理,綠色發展相對不足……在不當規劃的影響下,長江流域的生態環境問題愈發突出。

                                呂忠梅以“水污染物排放量大”的問題為例,給記者展示了一些數據和調研結論:從大數上看,長江每年接納的污水大概是一條黃河的徑流量,相當于每年有一條黃河的污水流入長江,占全國總污水排放量的三分之二,單位面積的排放強度是全國平均值的兩倍;部分支流污染嚴重,滇池、巢湖、太湖等湖體富營養化問題突出;環境治理方面基礎設施欠賬太多,城鎮農村污水處理設施建設不足;工業集聚區污水集中處理設施建設仍不完善;農業面源污染比較突出,總磷污染逐漸成為長江主要污染物之一。

                                然而,由于相關法律制度的碎片化,不能形成有效的治理體系,流域整體性保護不足等問題始終無法從根本上得到解決。

                                呂忠梅的研究團隊在對現行法律初步梳理后發現:長江流域涉水管理的法律有30多部,管理權在中央分屬15個部委、76項職能,在地方分屬19個省(市、區)、百余項職能。

                                呂忠梅指出,這種“分而治之”的格局導致無法實現流域統一規劃,反而是“規劃打架”現象大量存在。水資源利用和水污染防治割裂,利益沖突缺乏協調機制。項目審批各自為政,水工程管理與流量統一調度十分困難。雖然中央強調要形成“縱向到底、橫向到邊”的壓力傳導,但實踐中傳導機制失靈;“一崗雙責、黨政同責”沒有辦法落地,“守法成本高、違法成本低”的問題也沒有有效解決。

                                正因如此,習近平總書記于2016年和2018年兩次主持召開促進長江經濟帶發展座談會,特別強調長江經濟帶建設必須堅持生態修復優先的綠色發展理念,“共抓大保護,不搞大開發”。在這樣的背景下,為長江立法的呼吁始終備受各方關注,越發高漲。

                                分散立法模式存弊端

                                長江保護需專門立法

                                知易行難,給長江立法這件事同樣如此。

                                呂忠梅和課題組的部分成員從1996年開始研究長江流域保護問題,最深切的感受是,對長江流域的研究越深入、認識越深刻,越能理解問題的復雜。

                                “大家都說,長江保護法是涉水法律,我們已經有了水法、水污染防治法等一系列法律,這些還不夠用嗎?我要問的是,長江立法涉及的是哪個層次或者哪些方面的‘水’?或者說,這里的‘涉水’內涵是什么?其中的問題遠比想象的復雜。”呂忠梅說。

                                從“水”的角度看,就有水生態、水岸、水路、水系、水質、水源,還有通常講的生活水、生產水、生態水;從流域角度看,涉及到上下游、左右岸;從經濟和社會發展的角度講,涉及到地區、行業、部門……為了能夠簡明地表達長江流域多種利益交織、法律關系復雜的情形,呂忠梅專門給記者畫了一張圖。

                                長江流域是一個復雜的巨大系統,立法的首要任務就是理順這個巨大系統中的各種關系并進行理性的制度化安排,這絕不是一件簡單的事情。

                                呂忠梅指出,對如此復雜的社會關系進行梳理,必須從法律上解決三個主要問題:即“生態優先、綠色發展”沒有法治的抓手;長江流域的功能、利益、權利的多元沖突缺乏法律協調和平衡的機制;傳統的流域治理的體制機制無法適應長江經濟帶建設的需求。

                                “這既是要為長江專門立法的理由,也是立法必須解決的問題。”呂忠梅說。

                                呂忠梅認為,產生上述問題的原因主要在于現行的分散立法模式。在這種模式下,環境與資源立法分離、部門主導立法、流域層面立法零散。而且,在我國的立法體系中,沒有流域立法這個層級。到目前為止,我國僅制定過3部屬于流域層面的行政法規:《淮河流域水污染防治條例》《太湖流域管理條例》《長江河道采砂管理條例》,還沒有流域層面的法律。

                                “分散立法模式導致長江流域生態系統的構成要素和整體功能被不同的法律、相互沖突的制度規制。法律授權各部門執行,但部門間只分工不協作,既不能充分發揮各部門的作用,又不能形成整體效益,反而因權力競爭造成對整體利益、長遠利益的損害。”呂忠梅說。

                                為了更形象地說明分散立法模式所導致的弊端,呂忠梅舉了一個例子:各部門都在保護水資源,水產局說保護水資源是為了保護魚產量的最大化;農業部門說保護水資源是為了灌溉更多的農田;水利部門說保護水資源是為了更好地防洪、發電。

                                在呂忠梅看來,這些部門在各自的職責范圍內履行職能,不能說錯了,但客觀上造成的是各種“保護”之間的沖突甚至對抗,因為沒有協調與協同,結果是“以環境保護對抗環境保護”。

                                在這樣的情況下,必須重新選擇長江保護立法模式,一定要清醒地看到:以貫徹綠色發展理念、實現可持續發展的長江保護立法,絕不是對環境保護法的簡單復制,也不僅僅只包括生態保護、污染防治的內容,一定是在充分認識長江流域經濟和社會發展的規律基礎上的邏輯展開。這種立法模式是新型的領域性立法,必須突破部門立法模式,呈現綜合運用公法和私法手段、寓實體法和程序法規范于一體的鮮明個性。

                                “長江保護立法具有不同于傳統立法的鮮明特性。它是中觀層次的立法,是我國現行立法體系中不曾有的一個‘新成員’,具有跨界性、交錯性和綜合性。”呂忠梅說。

                                不能照搬環境保護法

                                創立流域立法新法理

                                2003年,呂忠梅第一次當選全國人大代表。那年,她和時任長江水利委員會主任蔡其華等30名代表共同提出制定長江法的議案。

                                15年之后,長江立法終于駛上了快車道。今天,如何確保長江保護法“這輛車”能夠跑得又快又穩,成為擺在立法研究者面前的必答題。呂忠梅的答案是:必須為長江立“良法”。

                                如何才能為長江立良法,是呂忠梅一直在思考的問題。

                                “為長江立良法,首先要解決的是流域法的基礎理論問題,回答流域法和傳統法之間的關系,最主要的是實現立法論證從事理到法理的轉變。”呂忠梅說。

                                呂忠梅在提出對長江立法的建議時,很多人都會問她一個問題:“你要給中國的七大流域都立法嗎?”

                                “不是。”呂忠梅說,她不僅要給出答案,還要對這一答案的理由、理論基礎、影響流域立法的因素等問題作出說明。在呂忠梅看來,只有從法理上說清楚一些基本問題,才能更好地推動社會共識的形成。

                                呂忠梅認為,長江保護立法不是現有環境保護法和資源立法制度的“搬家”,而是要創立流域立法的新法理,構建新的制度。

                                呂忠梅指出,要創立流域立法的新法理,必須解決幾個核心問題:流域的法律屬性。目前,流域作為一個自然單元、經濟發展單元,是清晰的,但流域作為一個法律單元,還有許多疑問。比如,流域的法律屬性是什么?流域治理和區域治理之間的關系如何處理。流域圈和行政圈融合,社會管理和經濟管理、生態安全的監管一體,如何形成完整的體系?流域治理事權如何劃分以及如何在流域內建立多元共治的機制?

                                呂忠梅指出,分散立法模式是以“還原主義思維或者還原論”為方法論的,這種理論雖然不能解決長江保護立法的法理基礎問題,但是也有一定的合理性。因此,應當以超越還原論與整體論的理論勇氣,構建長江保護立法新法理。以整體論來明確長江流域立法的價值取向和立法原則、邏輯結構,以還原論來設計具體制度。

                                在這種新思維下,呂忠梅認為,構建長江流域治理體制,要明確中央與地方的權利邊界;建立“整合式執法”的管理體制;實現多元主體權利(力)互動;創新流域管理機構的職權配置。建立長江流域治理制度要依據需求進行類型化,分類設計相應制度、形成制度體系。要建立綜合決策機制、執法協調協同機制、公眾參與機制、市場機制、監督機制、責任追究機制和糾紛解決機制,為長江流域治理提供必要保障。

                              【編輯:丁寶秀】
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